央廣網北京2月23日消息 據經濟之聲《央廣財經評論》報道，來自財政部網站今天的消息，財政部聯合四部委日前發文 規范 土地儲備和資金管理。其中一個重要的內容是，今年開始，各地不得向銀行舉借土地儲備貸款，新增土地儲備項目所需要的資金，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統籌安排，不足部分通過發地方債的形式來解決。

財政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監會聯合發布《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》，通知提出清理壓縮現有土地儲備機構，進一步規范土地儲備行為，合理確定土地儲備總體規模，妥善處置存量土地儲備債務，調整土地儲備籌資方式等九項要求。

通知要求，土地儲備機構新增土地儲備項目所需資金，應當嚴格按照規定納入政府性基金預算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統籌安排，不足部分在國家核定的債務限額內通過省級政府代發地方政府債券籌集資金解決。自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款。地方政府應在核定的債務限額內，根據本地區土地儲備相關政府性基金收入、地方政府性債務風險等因素，合理安排年度用于土地儲備的債券發行規模和期限。

經濟之聲特約評論員、中國農業銀行首席經濟學家向松祚、申銀萬國證券研究所首席分析師桂浩明對此作出評論。

經濟之聲：從2016年1月1號起，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款。這是通知中人們關注的亮點。什么是土地儲備貸款？地方不得向銀行舉借土地儲備貸款意味著什么？

向松祚：土地儲備貸款就是地方政府以自身儲備土地作為抵押品向商業銀行獲取貸款。特別是縣級政府有很多的土地未來用于工業開發、商業開發等，實際上這些土地未來可以拍賣，拍賣的土地收入用來歸還銀行的貸款本息。事實上過去用土地作為抵押的地方政府活動貸款是地方政府資金來源中非常重要的一項，而且有很多土地存在多重抵押、多次貸款情況。

這次四部委發的文件是為了貫徹新修訂的預算法，確定地方政府債務要“堵后門、開前門”，即要規范地方政府舉借債務的行為。在中央財政核算的債務限額的背景下，可以通過發行的債券來借錢補充地方的預算開支，而不能再用土地的儲備來抵押，核心是為了解決遺留的問題。過去地方向商業銀行貸款，有相當部分都是用儲備土地作為抵押，貸款客觀上有相當大的風險，而且部分是通過地方平臺公司做的貸款，貸款有些是投入到有收益的基礎設施的項目，而有些資金可能使用渠道不是很恰當，未來有相當大的隱藏風險。所以這個舉措要堵住“后門”，這當然是亡羊補牢的措施，但對未來應該有幫助。

經濟之聲：這次的通知還要求，合理確定土地儲備總體規模。各地土地儲備總體規模，應當根據當地經濟發展水平、當地財力狀況、年度土地供應量、年度地方政府債務限額、地方政府還款能力等因素確定。合理確定土地儲備的總體規模、規范土地儲備行為對于合理控制地方債風險具有怎樣的意義？

向松祚：現在地方債的風險，第一，不規范，舉借債務的抵押品存在多重抵押、多次貸款；第二，資金去向不明確。資金到拿去做什么了？用途是不是符合法律規范？并不清楚，都是一筆糊涂賬；第三，由于地方政府可以用土地資源抵押貸款，所謂貸款基本沒有限制。除了國家管的非常嚴格的基本農田以外，很多時候把一些荒地或者其他很低價從普通老百姓手上買到的地再抵押貸款。這樣一個辦法，就使得地方債務，特別是隱性債務惡性膨脹。實際過去幾年大家都在擔心的地方債務風險主要是在這里面。

這次四大部委的文件規范土地儲備，要求必須要根據經濟發展需要、根據符合法律的資金來源去購買土地，形成土地儲備，而土地儲備是商業用途還是工業用途都要有非常明確界定，這樣就堵住了惡意的用土地儲備來獲取商業銀行貸款行為，可以有效控制地方政府債務規模，同時如果確實需要資金，可以向中央政府申請擴大債務限額，當然限額的批準與否在中央財政。

經濟之聲：有分析指出，按照新預算法的要求，只要是地方政府借錢，就要通過正規的渠道，通過發行地方政府債券的方式。新規主要是解決了地方政府借債的正規化，避免地方政府隱性債務的進一步擴大。過去地方政府通過土地抵押去銀行獲得貸款的情況是不是特別多？

桂浩明：這幾年，地方財政中很大一塊來自土地出讓，所謂“土地財政”說法就是這樣來的。有些地方政府為了擴大項目，首先想到就是把土地作為抵押或者是通過出讓土地來獲取資金，這種做法使得地方財政狀況非常高度依于賴土地，反過來由于對土地高度依賴產生了很多弊端。在這種情況下，新的預算法明確規定，要借貸，你不能再簡單拿土地作為抵押，必須要有正規渠道，這方面是規范了投資的渠道，同時也是對土地財政進行的某種措施。土地永遠是越用越少的，長期依賴土地財政，不是一個可持續的發展目標。

經濟之聲：《通知》要求，清理壓縮現有土地儲備機構。土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔，各類城投公司等其他機構一律不得再從事新增土地儲備工作。原來的土地儲備經常被經營性的公司來管理，有一些城投公司等經營性機構拿沒有開發的“生地”作抵押，在銀行拿到貸款之后，做土地整理，將整理好的“熟地”進行“招拍掛”，以此獲得土地出讓的收入，再把過去的債務還掉，并通過這種方式來賺錢。新規對于規范政府債務行為的意義體現在哪里？

桂浩明：過去各地方在出讓土地方面，可以說是九龍治水，大家都成立很多平臺公司，拿著土地作為籌碼來融資。先通過比較低的價格收儲下來，做少量的開發后高價的賣出去，從而賺取差價，這種做法客觀上確實可以籌集到資金，但是反過來弊端也是很多，特別是由于不同的機構都在參與到土地收儲過程當中，導致價格混亂，甚至可能存在尋租問題。另外這個做法也使得土地開發缺乏統一規劃，各施其政，導致了很多地方重復性的開發，土地浪費十分嚴重，資源不能得到合理應用。

現在要求各地方只有進入到國家政策名錄的企業才能進行土地收儲，并且嚴格按照國家的規定規劃土地開發規劃來進行開發、進行收儲。一方面起到土地集約化，同時也能夠進一步提高土地利用率，對整個經濟發展起到協調作用，避免靠土地財政盲目擴張來推動經濟。這樣一個安排是對過去土地財政模式的一種糾偏，同時確實有利于今后中國地方政府按照科學發展規定來開發。