中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，推進(jìn)農(nóng)村改革和鄉(xiāng)村建設(shè)。承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資改革是農(nóng)村改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是落實(shí)農(nóng)民土地用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，有效盤活農(nóng)村資源資產(chǎn)的創(chuàng)新舉措，也是“三權(quán)分置”改革背景下促進(jìn)農(nóng)村土地與金融融合發(fā)展的有益嘗試。為探索改革的有效路徑和模式，2015年底，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在232個(gè)縣（市、區(qū)）開展承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。

近期，筆者對(duì)部分試點(diǎn)地區(qū)開展調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地在激活農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)過程中因地制宜開展了很多探索，創(chuàng)新了模式，取得了成效。但是，一些試點(diǎn)地區(qū)也遇到了諸如經(jīng)營(yíng)權(quán)界定難、評(píng)估難、處置難等問題。具體而言，一是，利用承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的多為規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，普通農(nóng)戶抵押意愿較低、動(dòng)力不足。二是，承包地抵押貸款發(fā)展較快的地區(qū)，多是土地流轉(zhuǎn)集中程度較高的地區(qū)，也是貸款風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)區(qū)。三是，經(jīng)營(yíng)權(quán)沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的抵押功能，銀行大多采取“政銀合作”“銀企合作”等方式分散風(fēng)險(xiǎn)，不少基層政府分擔(dān)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)力不足。

實(shí)踐中，山東省武城縣針對(duì)不同融資主體的貸款需求，探索設(shè)計(jì)了經(jīng)營(yíng)權(quán)直接抵押貸款、反擔(dān)保貸款、“農(nóng)地抵押+其他產(chǎn)權(quán)擔(dān)保”貸款、他人土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保貸款、省農(nóng)擔(dān)擔(dān)保貸款等5種農(nóng)地抵押貸款模式。針對(duì)不同貸款模式，當(dāng)?shù)嘏涮捉⒘速J款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、融資擔(dān)保、保險(xiǎn)增信等抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)緩釋機(jī)制。由政府出資1000萬元設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款出現(xiàn)損失的，按貸款30%比例、單筆最高80萬元對(duì)銀行進(jìn)行補(bǔ)償，調(diào)動(dòng)了銀行放貸積極性。縣政府和試點(diǎn)銀行與省農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保公司簽訂合作協(xié)議，由省農(nóng)擔(dān)公司為農(nóng)地抵押融資提供擔(dān)保增信，增強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

因此，要進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化操作辦法，讓改革釋放更大的制度和發(fā)展紅利，讓農(nóng)民群眾在改革中得益受惠。

一是推動(dòng)農(nóng)地確權(quán)成果有效利用。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)、抵押等財(cái)產(chǎn)功能的基礎(chǔ)性制度。在完成土地確權(quán)明晰農(nóng)戶承包地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，通過規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，明晰流轉(zhuǎn)農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓農(nóng)戶放心流轉(zhuǎn)土地，幫助流轉(zhuǎn)主體形成穩(wěn)定預(yù)期，激發(fā)了土地要素活力。借鑒試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，一方面要推進(jìn)承包地確權(quán)成果有效應(yīng)用，完善土地流轉(zhuǎn)配套服務(wù)，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同文本，合理制定指導(dǎo)價(jià)格，激發(fā)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值和效能。另一方面，要推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，搭建信息共享平臺(tái)，為各類主體提供權(quán)證管理、信息咨詢、合同鑒證、抵押擔(dān)保等服務(wù)。

二是建立靈活的抵押物處置機(jī)制。農(nóng)地抵押融資的難點(diǎn)在抵押物處置上，以農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為標(biāo)的的抵押物處置往往面臨著經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)象受限的客觀制度約束。實(shí)踐中，一些地方通過在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體中選擇經(jīng)營(yíng)狀況好、信譽(yù)度高的優(yōu)質(zhì)主體，優(yōu)先給予涉農(nóng)項(xiàng)目扶持和金融扶持等優(yōu)惠政策，打造土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防范“項(xiàng)目池”，建立為承接抵押土地經(jīng)營(yíng)權(quán)提供儲(chǔ)備的項(xiàng)目庫，有效解決了抵押物處置中“土地有人用”“租金有人繳”以及“銀行貸款有人還”的問題，為同類改革提供了重要參考。

三是構(gòu)建有效的抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制是農(nóng)地抵押改革順利推進(jìn)的保障。通過政府出資設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，當(dāng)出現(xiàn)貸款風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，按規(guī)定程序?qū)r(nóng)戶租金和銀行貸款損失進(jìn)行補(bǔ)償，構(gòu)筑了抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，并通過和抵押物處置機(jī)制配合使用，有效降低了農(nóng)戶和新型經(jīng)營(yíng)主體的貸款風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)動(dòng)了金融機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)主體的積極性。探索通過與融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作，為抵押貸款提供擔(dān)保和保險(xiǎn)增信服務(wù)，很大程度上緩釋了貸款風(fēng)險(xiǎn)。

（作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心改革試驗(yàn)研究室副主任）