摘要：在當年“房住不炒”的調控背景下，對地方政府而言，過去依賴房價、地價上漲驅動的“土地財政”模式亟需轉變，各地財政為了自救紛紛出招，此前，四川閬中市以1.8億元底價拍賣未來30年食堂食材配送特許經營權，引起巨大爭議，最終被官方叫停。在當前存量債務壓力與穩增長任務雙重壓頂的背景下，本文認為TOT模式下的存量資產盤活是一種可取的融資路徑，在全國范圍內，政府一般都是城市公共停車資產最大持有人和控制人，通過TOT模式盤活城市存量停車位資產，有利于解決城市發展資金問題，具有較大的推廣價值。 一、TOT融資模式簡介

TOT是英文transfer-operate-transfer的縮寫，即移交—經營—移交。TOT模式已成為近年來國際上較為流行的一種項目融資方式。概括來說：第一步產權（經營權）轉讓, 按照相關政策，履行報批核準程序，把存量部分資產項目的產權（經營權）轉讓給投資方，雙方約定一定的轉讓期限；第二步項目經營，在轉讓期限內，投資方全權享有經營項目及資源所帶來的收益；第三步項目移交，經營期滿后，項目再由投資方移交給轉讓方。從結果看，轉讓方通過項目融得資金，投資方通過項目運營收回投資并取得利潤。從對象看，TOT轉讓的標的物可以是某項實物資產，也可以是無形資產比如特許經營權，而城市停車泊位（占道停車位或公共停車位）特許經營權的轉讓不涉及實物資產產權的辦理，流程上更簡潔快速，是一種風險較小、運作迅速且優質的融資方式。

二、政策依據和基礎

2015年，國家發改委、財政部等六部門制定了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營，提高公共服務質量和效率，其本質目的是引入市場競爭機制，將本應政府管理和提供的公共產品和公共服務交給社會資本經營，以擴大投資渠道和環境，提高基礎設施和公用事業營運水平和效能。

《基礎設施和公共事業特許經營管理辦法》也是城市停車位特許經營的上位法依據。城市停車難題是由于近幾年我國汽車保有量極速增長，導致的停車管理缺失，運營低效，加之城市公共停車資源是屬于國有資產，可以合規合法地將公共停車泊位劃為特許經營的項目。

城市停車泊位特許經營權項目通過TOT模式運作，一方面可以有效解決資金缺口，創新融資方式，政府獲得一筆可觀的資金，增加本級財政收入。另一方面能促進社會資源合理配置，提高資源利用效率。

三、合規性分析

（一）政府轉讓特許經營的行為合規

政府轉讓的停車泊位權屬清晰，資產范圍明確，不存在法定或約定的限制轉讓或限制抵押、質押的情形。同時，停車位特許經營權是一種無形資產，其首先本質上為一種資產，權利所有人當然可用于出售、轉移、租賃或交換，符合國家法律法規的規定。因此，城市公共停車泊位可采取TOT模式運作。

（二）特許經營權交易流程合規

依據現行法規，特許經營權須“競爭性取得”（《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》2015）。政府拍賣特許經營權在競標或拍賣階段就引入競爭機制，通過第三方進行公開拍賣選擇優勝者。價格通過投標或拍賣階段的競爭而不是政府來決定，最終由市場定價。特許經營權的競標或拍賣流程是公開的，中選者不一定是當地國資企業，理論上也可能是其他民營企業，只要是合法市場主體，均可參與。

（三）不違反中央規范舉債融資的相關規定

2017 年 5 月，財政部、發改委等六部委印發《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50 號）和《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號），從防范風險的角度，規范地方政府融資行為。主要是：規范融資擔保行為，不得變相違規舉債，不得以擔保函、承諾函、安慰函等形式提供擔保；與社會資本合作（PPP）和設立投資基金的，不承諾回購，不承擔損失，不承諾最低收益等。

城市停車泊位項目采取TOT模式，實質為融資，但形式上并沒有融資主體，籌集的資金全額上繳財政，不產生政府債務，不存在擔保、回購和承擔損失和承諾投資人收益的情況。

四、操作要點

（一）總體方案

在政府的組織下，將轄區內的停車泊位或公共停車場整體打包，授權項目主管部門（如國資局或者其他機構）作為轉讓主體和實施主體將車位及附屬資產設施一定期限內的經營權轉讓給投資方，轉讓方獲得一般公共預算下非稅收入。投資方通過項目運營（視情況可設置政府可行性缺口補助）收回投資并取得利潤，如有政府補助，轉讓方列入本部門預算，分年度支付投資方。

（二）實施步驟

1.根據 TOT 模式運作有關規定，結合項目需要，項目實施機構應組織編制項目實施方案，實施方案應包括的內容有：停車位的數量、位置，項目投資額，特許經營期限及實施進度，停車收費標準，投資回報，價格及其測算，可行性分析，特許經營協議草案，特許經營者應當具備的條件及選擇方式，特許經營期限屆滿后資產處置方式，以及其它應當明確的事項。

2.項目相關主管部門應對方案進行全面評估和可行性論證，綜合考慮政府對 TOT項目運營及風險管理能力、政府付費能力、項目回報機制等，組織制定實施 TOT 模式后的項目運營管理與考核辦法。

3.項目實施機構將認證方案提交財政部門，配合其對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力論證。通過論證后，報請地方人民政府批準。（如不設置可行性缺口補助，此部分可省略）

4.經政府審核同意，批準并授權項目實施機構組織開展項目實施 TOT 模式。項目實施機構根據項目需求特點，綜合專業能力、財務狀況、投融資能力、商業信譽、市場信用、項目管理和運營管理經驗等因素設置投資方資格條件，如公開拍賣，參照資產評估報告，設置拍賣底價，拍賣成交后簽訂轉讓合同。（如涉及可行性缺口補助，應根據《采購法》及相關規章，依法通過公開招標、競爭性談判等方式等適當的采購方式，確定中選投資方并與其簽訂特許經營協議。）

5.投資方按照合同約定，及時將資金繳入財政指定賬戶。如涉及可行性缺口補助，項目實施機構應按照合同約定，及時將政府支付義務納入同級政府預算。投資方可根據自身需要，自行通過銀行貸款、企業債等方式實現融資結構多元化，合法開展項目融資工作。

6.項目實施機構應根據項目合同約定，監督投資方或項目公司履行合同義務，制訂運營服務績效標準和考核辦法，對項目的運營情況進行監督和跟蹤，定期監測項目運營、服務等績效指標，編制季報和年報，并報財政部門備案。

7.項目合同期滿后，投資方應當以良好的運營和狀態將停車泊位和設施、相關資料等無償移交給實施機構。

五、實踐案例

據不完全統計，省內外不乏采取TOT模式出讓停車位特許經營權的案例，已有多個項目順利落地：

2017年，四川首個以停車場收費權為標的物的TOT模式PPP項目落地。項目采取政府授予社會資本經營權的方式，將納入項目范圍內的9個停車場的特許經營權進行轉讓，總價值3.09億元。

2018年，四川XX市X區擬將現代物流園、XXX還房等項目11628個停車位的經營權進行轉讓，合作期限10年，項目總投資估算約7.949億元。

2021年，四川省XX縣將城區街道、四大景區共計19123個停車泊位特許經營權TOT模式出讓20年，出讓成交金額約44500萬元。

2022年，四川X市主城區和社區臨時占道停車泊位及公共停車場泊位合計13933個，采用TOT模式出讓22年，出讓成交金額36000萬元。

2022年，河北省X市城區共計71583個停車位，特許經營權出讓年限25年，出讓底價80272萬元。

2022年，X市高新區智慧停車場項目特許經營權出讓25年，成交金額30103萬元。

2022年，浙江X市9218個停車位20年經營權6.4億起拍。

六、結語

城市停車泊位是地方政府控制的優質資產之一，在地方財政吃緊的情況下，以停車泊位特許經營權為標的，通過TOT模式為地方政府融資，沒有增加地方隱性債務風險，值得在實踐中使之得到更廣泛、更有效的應用和發展。